六、 一事不再罚原则

    指针对行政相对人的一个违法行为，不能给予多次的处罚。行政处罚以惩戒为目的，针对一个违法行为实施了处罚，就已达到了惩戒的目的，如果再对其进行处罚，则是重复处罚，违背了过罚相当原则，有失公正。一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚和重复处罚的问题。我国《行政处罚法》第24条规定："对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚"，就是一事不再罚原则的具体体现。正确理解《行政处罚法》第24条的规定，要注意以下几个方面：1、针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据同一个行政法规范多次做出处罚。有时在一个行政法规范中规定了多个处罚主体可以实施行政处罚，但对于同一个违法行为，一个处罚主体实施了处罚行为后，其他处罚主体不得再依据同一个行政法规范对同一个违法行为再次实施处罚。2、针对一个违法行为，一个处罚主体或者多个处罚主体不能根据不同的行政法规范做出同一种类的处罚。这是因为，当一个违法行为触犯两个或两个以上的行政法规范时，由于不同的行政法规范调整不同的社会关系，具有不同的立法目的，本应分别适用不同的法律规范对同一个违法行为分别进行处罚，但当这些不同的行政法规范，针对一个违法行为做出给予同一种类的处罚规定时，说明它们对此违法行为进行处罚所要实现的目的是一样的，没有区别，所以，只要处罚一次就实现了行政管理目的，不能再分别给予多次处罚。3、如果一个违法行为分别违反了两个或两个以上的行政法规范，一个处罚主体或者多个处罚主体可以根据这些不同的行政法规范分别做出不同种类的多次处罚。如前所述，不同的行政法规范调整不同的社会关系，具有不同的立法目的，如果它们对同一个违法行为设定了不同的处罚种类时，说明它们有不同的处罚目的，当一个违法行为违反了这些不同的行政法规范时，应当根据不同的规范分别给予不同种类的处罚，这并未违反一事不再罚原则。4、当一个违法行为违反了一个行政法规范的规定，该规范同时规定处罚主体可以并处两种不同种类的处罚，则处罚主体根据该规范的规定，对同一个违法行为并处两种不同种类的处罚时，并未违背一事不再罚原则。5、当一个违法行为同时违反了行政法规范和刑法的规定，构成行政处罚和刑罚的条件时，根据《行政处罚法》第28条的规定，对同类处罚应该采取折抵的方法，不能同时给予两次处罚。该条规定："违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应的罚金。"

    七、 行政复议机关的确定（即行政复议管辖）

    行政复议机关的确定是指不同层级、不同地域、主管不同行政事务的行政复议机关间受理一定行政复议案件的分工和权限。《行政复议法》第12条至15条规定了不同情形下行政复议机关的确定，此处略做解释。

    1、对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为的行政复议管辖。对于县级以上地方人民政府工作部门做出的具体行政行为不服申请复议的，其管辖根据管理体制确定。政府工作部门的管理体制有两种：双重领导和垂直领导，分别按其体制确定管辖。

    一是对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直管理的行政机关的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请复议。在我国，对一些需要由国家或上级统一管理的特殊行政事务实行垂直领导，行政上不隶属于同级人民政府而是隶属于上一级主管部门，如海关、国税、省以下的工商行政管理机关、质量技术监督机关。对这些行政机关，由于它们与同级人民政府间不具有行政上的隶属关系，因此，对它们的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门提出复议申请。二是对国家安全机关的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请复议。

    我国行政机关实行条块结合的管理体制，除上述实行垂直领导的部门外，大部分行政机关既是一级政府的工作部门，同时接受上级主管部门的业务指导。对这些行政机关的具体行政行为不服的，申请人可自行选择：一是向做出具体行政行为部门的本级人民政府提出行政复议申请，二是向上级主管行政部门提出复议申请。对上述两种复议途径，申请人可任选其一，但不能同时向两家都提出复议申请。

    2、对地方各级人民政府的具体行政行为的行政复议管辖。根据我国现行宪法以及地方组织法的规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级行政机关负责并报告工作。县级以上地方各级人民政府领导下级人民政府的工作，有权改变和撤销下级人民政府违法的和不当的决定、命令。《行政复议法》规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请复议。即对乡镇人民政府的具体行政行为不服的，向县级人民政府申请复议；对县级人民政府的具体行政行为不服的，向地级人民政府申请复议；对地级人民政府的具体行政行为不服的，向省级人民政府申请复议。

    3、对国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为的行政复议管辖。《行政复议法》规定，公民、法人和其他组织对国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。

    4、对派出机关做出的具体行政行为的行政复议管辖。派出机关是指县级以上地方人民政府依法设立的，代表其行使行政职权的机关。我国目前县级以上人民政府设立的派出机关有以下几类：第一类是省、自治区人民政府设立的行政公署、盟；第二类是县、自治县人民政府设立的区公所；第三类是市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处。派出机关不是一级独立的行政机关，在其所管辖的区域内没有相应等级的国家权力，它从属于派出它的机关，受派出它的机关的领导。派出机关的主要任务是受派出它的机关的委托，代表派出它的机关，指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。派出机关在性质上不是一级人民政府，但它拥有一定的行政职权，以自己的名义行使行政职权，实际上起到了一级人民政府的作用，也可以做出具体行政行为。县级以上地方各级人民政府对它们的派出机关具有直接的行政层级监督权，因此，公民、法人和其他组织不服派出机关做出的具体行政行为的，只能向派出它的行政机关提起行政复议。具体言之，对区公所的具体行政行为不服的，向派出它的县、自治县人民政府提出复议申请；对街道办事处的具体行政行为不服的，向派出它的市辖区、不设区的市人民政府提出复议申请；对地区行政公署和盟的具体行政行为不服的，向派出它的省、自治区人民政府提出行政复议申请。

    5、对派出机构的具体行政行为的行政复议管辖。为适应行政管理的实际需要，我国现行有关法律、法规规定，一些县级以上人民政府的工作部门可以设立派出机构，如工商所、税务所、公安派出所、物价检查所等。一般来说，派出机构不能以自己的名义做出行政行为，其行为视为派出它的行政机关的行为（如税务所即属于此类性质），但是，有关法律、法规规定，派出机构可以其自己名义做出一定的行政行为 。对派出机构经法律、法规授权以自己名义做出的具体行政行为不服时，公民、法人或其他组织提起行政复议时，以该派出机构为行政复议被申请人，自由选择下列机关中的一个作为行政复议机关：一是派出它的行政部门；二是派出该机构的部门的本级人民政府。

    6、对授权主体的具体行政行为的行政复议管辖。法律、法规授权的组织指的是根据法律、法规的授权，拥有一定的行政职权，负责一定的行政事务的行政机关之外的组织。法定授权组织在管理体制上有三种形式：一是直接由地方人民政府管理；二是由地方人民政府工作部门直接管理；三是由国务院部门直接管理。对法定授权组织以自己名义实施的具体行政行为不服的，可根据它们与行政机关间的关系，向直接管理它们的行政机关提起行政复议。

    7、对两个以上主体共同做出的具体行政行为的行政复议管辖。共同的具体行政行为指的是，两个或两个以上的行政机关以共同的名义做出的一个具体行政行为。在通常情况下，一个具体行政行为由一个行政机关做出，但在某些特定情况下，也会出现两个或两个以上行政机关共同做出同一个具体行政行为的情形。这些特定情况包括：地方人民政府两个以上工作部门开展联合执法，人民政府两个工作部门间长期联合办公等。一个行政行为是不是共同的行政行为，关键在于最后的行政决定是不是以共同的名义、共同署名做出的，而不在于是否共同参加行政活动。对共同的具体行政行为不服的，向它们的共同上一级行政机关提起行政复议。具体分以下几种情况：一是两地的人民政府共同做出具体行政行为的，向它们的共同上一级人民政府提出复议申请；二是同一地区的不同行政部门做出具体行政行为的，向它们共同所属的人民政府提出复议申请；三是不同地区的相同行政部门共同做出具体行政行为的，向它们共同的上一级行政部门提出复议申请；四是不同地区的不同行政机关做出的共同具体行政行为，应向它们共同的上一级人民政府提出复议申请。应予注意的是，根据此种规定，可能出现需由国务院直接受理行政复议的情况。

    8、对被撤销主体的具体行政行为的行政复议管辖。行政管理兼具稳定性和适应性两种特性。这一方面要求行政职权尽可能地保持稳定，具有延续性；另一方面也要求适应社会经济发展的需要，对具体的行政机关进行适时的撤并。行政机关被撤销后，原由其行使的职权通常发生两种变化，一是行政职权被转移到其他行政机关，如原国家土地管理局的职权被转移到国土资源部。二是原有的行政职权不复存在，由该职权调整的事务交由市场调整，这种情况主要在一些专业经济管理部门被撤销时存在。

    行政机关被撤销后，对其在被撤销前做出的具体行政行为不服的，向继续行使其行政职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。一个行政机关被撤销后，哪个机关是"继续行使其职权的机关"及哪个机关是行政复议机关按以下情形确定：（1）被撤销的行政机关的行政职权被转入另一个行政机关的，取得该转入职权的机关就是"继续行使其职权的机关"，向该机关的上一级行政机关申请复议；（2）简单撤销的，做出撤销决定的行政机关为继续行使其职权的行政机关，应向其上一级行政机关提出复议申请；（3）被撤销的行政机关的行政职权分别由两家以上行政机关继续行使的，行使被撤销行政机关做出具体行政行为职权的行政机关是"继续行使其职权的机关"，行政复议申请应向该机关的上一级行政机关提出。做出该具体行政行为的职权难以分清到底由哪个行政机关继续行使的，申请人可自行选择这些行政机关中的一个，向其上一级行政机关提出复议申请。

    公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和实施条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。按照条例规定，行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

    （行政复议管辖表格整理详见本书所示。--编者注）

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