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强力与无奈——中国古代监察制度的政治分析

日期:2005/12/31 点击:
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【 正 文 】
中国古代监察制度是古代中国政治制度系统中的一个极其重要的部分,是自秦代以来的官僚帝国调控中央和地方政府及官僚权力的一个相当有效的途径,是巩固皇帝至高无上的皇权,制约官僚权力的自主性扩张,严厉打击官僚腐败的一个不可缺失的制度。中国古代监察制度在长期的历史设计与演进中,形成了一些明显的制度特点与相应的制度局限性的二元对立,导致古代监察制度的辉煌与衰败的周期循环。
一、中国古代监察制度的主要特点
(一)单线垂直的监察体系
中国古代监察制度的一个最明显的特点就是,从中央到地方的各级监察机构形成单线垂直的独立体系。这种监察体制确定了监察与行政的分离,监察机构与政府机构的分离,监察官员与政府官僚的分离。从而确保了监察权力的独立运作,监察机构的上下一体,监察官员的高效行权。
自秦代确立监察制度以来,单线垂直的监察体系就初具规模,秦在中央设立了最高监察机构御史府,其长官是御史大夫。在御史大夫之下设御史中丞、侍御史、监察史等各级监察官员,而以监察史负责地方各郡的监察事务。汉承秦制,以御史大夫为全国最高长官,全国最高监察机构亦称御史府,又称御史大夫寺,别号“宪台”。汉代在御史大夫之下设有御史中丞和中丞,其具体的职务是内掌图书秘籍,外督十三部刺史,举劾案章,居殿中察举非法。御史中丞之下设御史、侍御史,其具体职责是监察违法、举劾违失、受理中央诸公卿奏事,典法度、掌律令、督察部刺史等。汉代在完善中央御史府机构的基础上,还先后设立了丞相司直和司隶校慰。司直系丞相,司隶则直属皇帝。汉代在地方设立监察区,汉武帝时将全国划分为十三个监察区,称为州部,各州部均设刺史一名,直接听命于皇帝及中央御史府。这样,汉代监察单线垂直的独立体系遂告成形。
到了三国魏晋南北朝,监察制度经历了一个较低落的发展时期之后,进入隋唐,随着皇权的再次强化,发展到了一个鼎盛时期。隋代中央监察机构沿用东汉以来的名称御史台,首长仍为御史大夫。唐代的监察制度在单线垂直独立体系的建设上最具规模。唐代在中央设御史台,为最高监察机构,至唐高宗时改名为宪台,武后临朝,又改为肃政台。唐中宗时,又改为左右御史台。唐代中央监察机构不同于前代的是,在御史台之下设立三院,即台院、殿院和察院,三院分立,相互牵制,相互配合,形成一个完善严密的中央监察机制。这是唐代中央监察系统高度完备的重要标志。其中,台院是御史台的基本构成部分,有侍御史四人,行权对象主要是中央各级官员,并可以参加审判机构的案件审理。察院与台院相辅,主要权力是负责巡按和监察地方各级行政官员、唐太宗贞观十八年,派遣官员分十七道巡察地方州县。唐玄宗时,增改全国为十五道监察区,监察和纠弹地方官吏。
宋元明清时期的监察制度,在单线垂直的独立体系方面虽大致沿袭前代,但在某些方面还是有重大创设和发展。例如,实行台谏之制,即中央监察机构将御史台与谏院合一,下设台院、殿院和监院。宋代在地方设置的监察机构较前代更趋复杂,总称为“监司”,主要由中央派转运使、按察使、观察使、通判、走马承受等对地方执行多元交叉的监察。就是由中央御史台察路级政府,以路线政府察州县长官,同时将路对州县的监察权一分为四,由转运使等分掌。此外,在州一级设通判一职,专掌州县监察。元代中央的监察机构,废除了唐宋以来的御史台三院制,设察院和殿中司,而以察院为主。元代在地方设置了行御史台的监察机构,下辖内台、江南行御史台、陕西行御史台,使中央和地方单线垂直的监察体系更为强化。明太祖时废除御史台,在中央新设都察院,完成了自宋元以来监察独立体系的一个转变,都察院长官称台长。明代废除宰相制度之后,六部直属皇帝,在六部各设一都给事中,称“六科给事中”,加强了对六部官员的监督。明代在地方设十三道监察御史。到了清代,其单线垂直的独立监察体系基本沿用明制。
(二)位高权重的监察地位
在传统中国的政治制度系统中,要有效执行政治权力,就必须具有一定的政治地位或享有较高的政治权力,为了保证监察的有效性,赋予监察官员位高权重的监察地位,是中国古代监察制度的又一显著特点。这样一个特点使古代监察处于极为有利的位置,使监察的运行与行权不必依附于行政,有效发挥了对于行政的监察。
秦代设立的全国最高监察长官御史大夫一职,初为副丞相 、银印青绶,汉初仍然沿用。到了汉成帝时,御史大夫上升为宰相,为三公之一,金印紫绶,史称“典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临”(注:《汉书补注》卷83《薛宝传·朱博传》。),御史大夫名为三公之一,可是实际地位高于丞相和太尉。汉代皇帝在发布诏令时,须经御史大夫下发丞相,凡有重大案件处置,往往由御史大夫负责,丞相无权过问。此外,汉代的监察御史,在监察地方郡县或诸国时权力极大,六百石的州部刺史可以毫无顾忌举劾二千石郡国守相。此外,汉代的司隶校慰直属皇帝,巡行天下郡国通行无阻。
到了唐代发展出一个独立的给谏系统,与御史台系统相配合。给谏是指给事中与谏议大夫两项官制。给谏属于言官,责在规谏君主,其监察的对象实为皇帝,向皇帝进言劝谏,此在中国古代的政治文化与政治制度中是罕见的。唐太宗时名臣魏征就是一个言官,他对唐太宗的无数次进谏,在一定程度上约束了皇帝的独断,此种制度以后历代仍有沿用。到了宋代,其地方路一级的监察机构统称监司,实际上已经成为宋代地方的最高权力机构,其地位和权力都在地方行政长官之上。宋代还在河北、河东、陕西、川陕等地陆续设置了权力极重的监察官——走马承受公事,由皇帝身边的三班使臣或内侍充任,直接听命于皇帝,类似于汉代的司隶校尉,其地位之高,权力之大,监察面之广超乎寻常,几乎不受什么限制。明清时期,监察制度中位高权重的特点大为增强,明太祖废丞相之后,在中央都察院之外再设六科给事中。明代的六科给事中是独立的监察机构,主要任务是钳制中央六部,凡六部的所有行政之事,都有权进行审查?驳议、纠正。明代地方道一级所设的监察御史,品阶虽略低于地方长官,然其实际地位却与地方长官一样,知府以下官员谒见,还需行跪拜礼。明代还设有巡按御史,经常奉旨巡行天下,其类似于汉代的司隶校尉和宋代的走马承受,而且常临时外加总督、巡抚、提督等高级官衔,可以不经皇帝诏令而独立行使监察权,在明代的官吏系统中其权力几乎是至高无上的。
这个特点还反映在古代监察的弹劾制,弹劾是古代监察的一项重要权力,自秦代就已产生,到了魏晋之后,弹劾之权达到“分督百僚,自皇太子以下,无所不行”(注:《通典》卷24《职官·御史中丞》。)的地步。唐代时期,御史还可以根据风闻弹劾。所谓风闻,就是御史可以根据道听途说,片言汇报,在没有真凭实据的情况下,仍可提出弹劾。
(三)监察活动与监察官员的选任
首先是监察活动的法律。中国古代监察官员一般称为“宪官”或“法吏”,通常遵循“以法理官”的监察原则,在行使监察权力之时,监察机关与监察官员依法监察,以法律为准绳。汉代初年就制定了监察六条,如不法事、词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、吏不廉等。以后汉代十三州部刺史则以六条监察诸郡官吏与地方豪强,包括强宗豪右、田宅逾制、以强凌弱、以众暴寡;二千石不奉诏书、遵承典制、倍公向私、旁诏守利、侵渔百姓、聚敛为奸;二千石选署不公、苛阿所受,蔽贤宠顽;二千石违公下比、阿附豪强、通行贷赂、割损政令等。汉代十三州部刺史必须依照法定六条,监察所辖诸郡的官吏,凡涉六条之嫌者,根据情节轻重,给予不同程度的处理。此外汉代监察法令还规定,部刺史一般在每年的八月巡行所辖郡国,部刺史在巡行监察的时候,必须严守诏条的规定,如有违背,其本人即成为受弹劾的对象,可见汉代依法监察之严格。隋代监察制度仿汉代旧制,重申依法监察之原则,颁布了巡察诏条六条,亦即隋代的察吏六条,包括了察品官以上理政能否;察官人贪残害政;察豪强奸滑,侵割下人;察德行孝悌,茂才异行,隐不贡者等,并设置刺吏十四人,从事四十人,定期依照察吏六条巡行全国州县。到了唐代,唐太宗贞观十八年,派遣大臣分十七道巡察地方州县、唐玄宗时增改全国为十五个监察区,专以察吏六条巡行监察地方官吏,唐代察吏六条之内容与汉代察吏六条相比已有很大变化,包括察官人善恶;察户口流散,籍帐隐没,赋役之均;察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹;察黜吏豪宗兼并纵暴,贫弱冤苦不能自申;察农桑不勤,仓库减耗等。此外,古代监察官在执法过程中,皆头戴名为“獬豸”之法冠,取意古代神话中的神羊,以其头顶上的锐利之角专刺不直之人。
其次,中国古代监察制度中还有一个可资借鉴的特点,即重视监察官员的选任,重视监察官员的素质。道理很简单,因为御史监官皆“纠正非违,台官职也,苟不能正其身,如正人何?”(注:《金史》卷96《李晏传》。)“以法治人,先当自治其身,违法何以责人。”(注:《明宣宗实录》卷81。)“科道无私方能弹劾人之有私者。”(注:《钦定台规》卷2《训典二》。)所以监察官员的选拔和任用,必须强调官员素质,而非年老体弱或有不良政绩者另行安排之人。在此,中国历史上著名清官包拯所言极是:“盖朝廷纪纲之地,为帝王耳目之司,必在得人,方为称职,自非端劲特立之士,不当轻授”(注:《包拯集》《请复御史里行》。)纵观历朝 对于严格监察官员的选任主要奉行三条原则。其一,注重监察官员的基本素质。古代对监察官员基本素质的标准主要有下述几类:清廉、谨慎,介直敢言;刚直敢言、公正无私、通体博识;勤敏练达,立心正直,才守兼优。概括起来定为:清、正、勤、谨四个字。清者为官清廉者也,监察官员本人即为监察官场贪欲污浊之人,若本人为官不清廉,则必与贪官之流合污。正者直也,是为中国传统道德之出处,而身为监察御史者,重在强调其刚直、介直、公正、敢言。古代监察官员的特殊职责,决定了他们往往招人怨恨“多仇少分”;而且经常是不测之祸相伴其一生,“居官难,居宪司又难,讼罪夺职而人弗怨,此尤难”(注:《滋溪文稿》卷10《王仁墓志铭》。)因此,监察御史必须用正直之士。勤者为勤敏练达,勤于职责,非谓木头呆子之流。须在复杂的事件中机智敏锐,器识远大,学问渊博,人情练达,世事洞明。谨者慎也,手握生杀予夺之重权,切不可虚骄傲慢,盛气凌人,滥用职权,而应该慎于言谨于行,做到不可错判一人!其二,注重在具有实际政治经验和有良好治绩的各级官吏中选拔监察官。古代监察官员是治官之官,其重视监察官员选任的程度,不同于一般情况下的官吏选拔制度,如察举、辟举、荐举、科举等选官方式,主要注重从现任官吏中考察选拔一些优秀者,这些人具有丰富的任职经验和良好的政绩,能够胜任治官之官的重职。其三,晋升从优、出将入相。历代的御史、监官、科道官们在一生仕宦之中,都要冒一定的风险,所以在晋升上都给予较优的待遇。中国古代自秦汉始,凡官员的晋升一般均受资格之限制,特别是唐代资格制度趋于完善之后,官员升迁必审其资格。然而,历代监察御史的晋升常有例外,升迁多不讲论资排辈而可破格任用。例如,在明代一般官品为六、七品的御史,六年考满或九年考满之后,都能迅速超迁至三、四品的高级官员。此外,历朝宰相的人选亦多有从监察长官中选任的惯例。
二、中国古代监察制度的历史局限
中国古代监察制度历时二千多年,在古代国家的政治运行中,对于国家权力、政府权力、官僚权力的监察和约束确实发挥了一定的作用。然而,我们也应该认识到,中国古代监察制度的作用是有限的,有其明显的历史局限。可以说,中国古代监察制度的主要特点始终与其历史局限形成二元对立,单线垂直的历史局限是监察制度的性质;位高权重的历史局限是古代国家政治制度结构;监察活动法律化的历史局限是传统的人治。
(一)中国古代监察制度性质的局限
中国古代监察官员通称为“御史”,这个御史的“御”字,即代表了古代国家最高统治者皇帝个人拥有和占有之意。史实也是如此。御史一职早在战国时期出现,其职事主要是掌管国王身边之事务,以后才逐渐演变为监察官员。《周礼·春官》载:战国时御史总计172人,其最初之职为掌管图书法令,随国王左右的书记和秘书之官。后来,国王经常通过御史了解各方面与全国各地方的情况,以后国王又依靠御史监督中央与地方官员。这样,御史便渐次成为君主的耳目之官。古代监察御史的起源便决定了古代监察制度的性质,是皇帝的耳目和工具。
此外,中国传统政治制度自秦代始,就确立了专制主义的官僚帝国。在这样的帝国中,皇帝主要依靠官僚对国家进行统治和治理。但是,在皇帝的眼里,官僚仅是一种统治工具。贵族是靠不住的,官僚也同样靠不住。美国著名历史学家、汉学家列文森在其《儒教中国及其现代命运》一书中认为:中国的历史变迁存在着两种变化,一是中国传统社会内部的变化,二是传统与近代之间的变化。中国传统社会并非死水一潭,它充满着种种紧张和冲突,其中如君主与官僚制度之间的紧张与冲突。(注:(美)列文森著《儒教中国及其现代命运》,中国社会科学出版社,“代译序”第8页。)列文森认为:君主需要的是私人的官僚代理人,而官僚曾是秦汉和后来唐朝的君主反封建制的一种工具,现在它直接与王权相对立。在帮助王权清除了所有对手之后,官僚自己则成了惟一能与王权相抗衡的力量。中国皇帝既不能一开始就剥夺官僚那可怕的结合,威望和行为功能,也不能在此之后用超出官僚之外的赞赏——授予官僚以真正的贵族头衔——来吸引官僚。(注:(美)列文森著《儒教中国及其现代命运》,中国社会科学出版社,“代译序”第180页。)显然,中国历代皇帝在与官僚的紧张与冲突中,充分发展和利用了监察制度。在解释这种监察制度的性质时,《管子·九守》认为:君主设立专职监察的目的是:“一曰长目,二曰飞耳 ,三曰树明。”《荀子·君道》也认为君主设立监察御史之用心在于:“墙之外,目不见也;里之前,耳不闻也;而人主守司,远者天下,近者境内,不可不略知也。”元人叶子奇《草木子》一书所载,元世祖忽必烈有一个说法:管行政的中书省是我的左手,管军事的枢密院是我的右手,管监察的御史官是我用来医治这两手的。非常形象地道明了中国古代监察制度的性质。
既然中国古代的监察制度是皇帝的耳目,皇权的工具,同 时也是制约官僚的一种制度,那么这样的监察制度就必然导致一个直接的历史局限:谁来监察皇帝?虽然中国古代的监察体系是单线垂直的,是独立的,但是其权力的源头却在皇帝,其独立也是相对于官僚系统,绝不可能独立于皇帝之外。例如,中国古代监察制度中风行的弹劾之制,唯有最高统治者皇帝例外,此与当代法治国家相比,成明显反差。这种历史局限所导致的一个直接后果就是:高居于监察制度之上的皇帝,只能依赖于个人理性与能力来约束自己。然而人的理性与能力是有限的,皇帝也是如此。这样,非但不能保证皇帝本人不犯错误,也不能保证皇帝始终如一地维护监察制度的正常运行。此外,从比较监察制度的角度来看,这样一个历史局限造成一个事实,中国古代的监察制度是为了强化皇权,而不是代表公民意志,不是保护和伸张公民权利,更不是制约和监督君权的制度机制。以12世纪后期到15世纪英国议会的产生、发展及议会制度的确立过程为例,英国议会首要的职能就是依法审判和监察国王及王族,1194年2月大会议对理查德一世的弟弟,法定的王位继承人的审判就是如此(注:程汉大著《英国政治制度史》,中国社会科学出版社,第76页。),1215年6月15日国王签署通过的《大宪章》,宣告了国王应受监督和国民有权合法反抗政府的原则(注:程汉大著《英国政治制度史》,中国社会科学出版社,第80页。)。14世纪英国议会取得了批评,监督国王的政治权力,甚至有权废黜国王,如1327年1月20日废黜爱德华二世,1399年8月废黜理查德二世(注:程汉大著《英国政治制度史》,中国社会科学出版社,第108页。)。比较之下,中国古代的监督制度的历史局限,使之从未产生或出现,也根本不可能产生或出现监察,废黜皇帝的制度功能。
(二)中国古代国家政治制度结构的局限
李慎之先生最近撰文《中国文化传统与现代化》(注:《战略与管理》2000年第4期。)认为:“根据我近年的观察与研究,中国的文化传统可以一言以蔽之曰:‘专制主义’”。徐复观先生认为,中国古代国家政体是“皇帝一人专制政体”。金耀基先生认为:两千年中,中国所行的是君主制(注:金耀基著《从传统到现代》,中国人民大学出版社,第19页。)。中国古代监察制度的强大和发达,其原因是由中国古代国家政治制度的结构特征决定的。其特征从秦汉以后主要表现为“家天下”的皇帝制度,中央集权和官僚制度,是一个一元集权的结构,在权力的最高层次上是一个至高无上的皇权统治。因此,为了巩固和强化皇权,皇帝一方面必须依靠官僚集团进行统治和治理,一方面必须强化监察制度,对官僚集团进行全方位的严密监察。同时,由于中国古代官僚不像现代行政文官,是一个包揽政治、行政、立法、司法的特权集团,为了对这样一个权力集团进行有效监督,强化古代监察制度,以监察权力独立于和高居于官僚权力之上,就显得十分必要。然而,一元集权的政治制度特征,产生了一个至高无上的皇权,因而无法形成建立在权力分立基础上的多元权力结构。这样,法治及法律至上出不来,权力的相互制约和民主监督也无法产生。因此,中国传统国家政治制度的结构,既是造成古代监察制度强大和发达的主要原因,也是导致古代监察制度历史局限的又一陷阱。这种传统国家政治制度的特征,导致皇权的至高无上,国家最高权力不受制约。从而使辅助皇帝治理国家的政府也具有了相应的无限权力。这样一种表现为纵向制约和监督的权力结构,由于缺乏每一个层级的横向权力制衡、制约与监督,纵向的制约和监督往往是软弱的,有时甚至是无效的。中国古代官场中盛行的“欺上瞒下”、“官官相护”、地方保护主义都是此种权力结构的反映。
黄敏兰在撰文探讨古代政治权力与官吏腐败的关系时认为:在中国古代社会中,具有政治能力的社会集团只有一个,这就是官僚集团。官僚集团依靠强权,掌握了社会中一切重要的部门,没有其他的政治力量能够从制度上加以制约,而且事实上也根本不存在其他的政治集团。因此,如果官僚集团中个别成员腐败,那么从其集团的内部还可以处治。如果整个集团普遍腐败,则社会上就没有什么外部力量可以控制了。所以虽然官僚完全能够自己从法律上制定合法行为与非法行为的标准,在许多朝代之初也几乎都能严刑竣法,惩治腐败,但随后法制便愈渐松驰,而后终于废弃。他认为造成这种后果的根源是:中国古代的权力结构产生了腐败的必然性,并从三个方面加以概括:一是皇权专制对腐败的影响;二是权臣专权对腐败的影响;三是普遍的专权造成普遍的腐败。(注:《北京社会科学》第1995年第2期。)结果,在这样一种国家政治制度结构所导致的权力结构内,监察可谓监不胜监,察不胜察,面对制度性权力结构的缺陷所造成的腐败,监察最终是无可奈何的!
再从比较政治制度的方面来看,英国政治制度,早在公元10世纪前后,就已经逐步形成一个较为合理的权力结构。简言之,在这一时期,英国人创立了双重分权的政治结构的形式 ,奠定了英国有限君主制传统的基础。一方面是中央政府与半自治地方政府之间的纵向分权,另一方面是各级政府组织内部,即国王与贤人会议、郡长与郡区会议、百户长与百户区会议之间的横向分权,由此构成一种纵横交错的双重权力制约机制:这种政体特征所形成的权力结构,有利于防止过度中央集权化,有利于抑制王权的无限彭胀。因此,在中世纪向近代过渡时期,当欧洲各国普遍建立绝对君主专制制度时,英国王权虽然有所加强,但始终没有达到绝对专制的程度,依旧保持着有限君主制的政治权力结构。(注:《英国政治制度史》,第34页。)此外,在欧美等国家的现代化进程中,正如亨廷顿所言:现代化会滋生腐败。在美、英、德、法等国家的现代化历史上,随着政府权力的增强,以及官僚自主性倾向的扩张,也曾出现过大量腐败现象。但是,由于欧洲传统政治制度的权力制衡结构的演进,使欧美等现代化的国家权力、政府权力、官僚权力均受到制约。因此,在欧美等国的现代化进程中并不存在中国古代国家中那种制度性的腐败。
(三)中国传统人治政治的局限
中国古代监察御史在监察过程中较为重视监察活动的法律化,然而,这种“法律化”并不意味着法治化。中国古代自秦汉以来监察御史所奉行的“察吏六条”,实际上是古代的治官之法,是与古代的“官制”、“官法”同属于一个法律体系的,这与现代的行政法也不能等同。更不能与现代的法律相提并论。这主要是因为中国传统国家一贯倡导人治政治,这种人治政治也不是人们一般理解上的不讲法制,不制订法律,而是指法律只是君主手中的工具。
中国传统的人治政治导致人治的权力运作方式,而人治权力运作方式的制度框架,就是所谓的“金字塔”。最高权力主体只有一个,最高权力所有者只有一人。而且在制度上,法律上,这一个与这一人的权力是不受制约的,不受法律控制的。《管子·丛法》曰:“生法者,君也;守法者,臣也;治于法者,民也”。此是典型的人治论点,君主是法律之源,而官员必须奉行君主所制定的法律,即“治官之法”,一般民众则成了法律惩治的对象。在这样一种人治权力的政治制度模式中间,必然造成权力与法律之间紧张。法律、制度赋予了权力运作的人治方式,反过来,人治权力运作方式又造成了表面上发达的法律制度的“不完整性”、“不充分性”和“有限性”。政治制度的主要要素是制度、法律及其权力,其中制度与法律构成了权力的运作方式。可以肯定认为,中国进入中央集权之后,在君主专制的政治制度之中,权力的运作方式是人治。最高权力没有控制,不受制约,则制度与法律就处在了被权力所控制的状态,此恰恰与现代国家政治制度中,制度与法律处在控制和制约权力的位置上的状况正好相反。在中国古代这样一种最高层的制度、法律与权力的关系,就形成了一种自上而下的权力与制度、法律的关系,权力在三要素之中是主动的,任意的,而制度与法律则是被动的。制度与法律在历史上的起源与变迁,可以认为主要是一种个人反复交往、多次博弈的结果。在国家、社会、市场、集体中需要一个共同的框架和规则,一个全体认同的正义的操作系统。因此,制度与法律也是国家、社会、市场和集体的行为准则,应当居于权力之上,应当有主动性,应当控制权力的任意性。虽然权力具有公共性,但是权力并非一定体现公共性。权力往往握在某些阶层、某些集团,某些个人之手,因此,权力相对具有一种个人的倾向,如果权力扩大到不被限制,不能控制、不受制约,则权力将变得十分危险。所以,权力应当是居于制度、法律之下,权力应当是相对被动和受控制的。遗憾的是,中国传统的人治政治,造成权力无限、为所欲为的后果。这是中国历史上一方面政治制度与法制十分发达,一方面却是贪污腐败盛行的矛盾现象的总根源,王亚南先生甚至认为,一部二十四史就是一部贪污史。
这是为什么?为什么会产生这种奇特的历史现象?牟宗三先生在其《中国哲学十九讲》中认为:法家理论尊君的结果使得元首的地位无限制,由无限制进而成为无限的。后世的皇帝都是无限体,这是绝对化而非充分客观化。人间政治组织中任何一个存在若无按照政治法则而来的限制,则这存在就无客观性。客观之所以为客观,即在于服从一政治法则,则为此法则所限制。由此,士或官僚虽有客观地位,但其政治客观性未能充分地客观化。关键在于皇帝是无限体,不受任何法律的限制,则士与官僚的客观地位与政治的客观性皆不得保障。牟宗三先生这里的“客观化”,就是指制度与法律的规则对于权力的限制。皇帝是一个无限体,是因为最高权力高居于制度、法律之上,这样一来势必影响到从上到下的“客观性”,使本来由制度、法律所规定的具有客观性的士或官僚、也变得不充分起来,使本来充分的、发达的、丰富的制度、法律所规定的官僚权力、职责、义务等,变得时明时暗,或有或无,有法不依,有章不循,长官意志,权大于法等等则成为政治活动的普遍现象。
美国著名汉学家孔飞力认为:中国传统的官僚君主制中存在 着常规权力与专制权力的长期互动,皇帝总对不起作用的规章条例表现得极不耐烦。他的因应之道是,一方面对日常运作的官僚机器上紧螺丝,另一方面则将自己的专制权力注入到这一机器的运作中去,以此加强君主专制权力对官僚常规权力的控制。(注:(美)孔力飞著《叫魂》,上海三联出版社,第251页。)其结果,君主的专制权力必然迫使官僚的常规权力遭到压抑和破坏,也必须迫使监察活动的法律化变得极不稳定,这种不稳定反映在以下几个方面:其一,监察取决于皇帝本人的圣明与昏庸。也就是说在中国历代历朝的皇帝中,有明君,也有昏君,更有暴君。因此,对于监察官员或谏官,不同素质的皇帝就会有不同的态度。例如:明君唐太宗具有纳谏与兼听则明的雅量,遂使魏征成名;独断的皇帝喜欢奉承、面谀,不喜欢逆耳忠言,隋炀帝即以判死罪的办法对付进谏之官;唐宪宗则因韩愈进言反对迎佛骨一事,一怒之下将其贬放潮州;海瑞在明世宗时上谏,称地方政府“吏贪官横”而被打入死牢。其二,皇帝自身难保时,监察亦要遭殃。在中国古代的政治制度中,监察本来就是皇帝的工具,所以当皇帝的统治被削弱的时候,监察御史自然要遭遇灭顶之灾。例如,汉代著名官僚李膺在任司隶校尉时激烈攻击宦官擅权,结果在两次党锢之祸中,追随李膺的监察御史等官僚多数惨遭杀害。唐开元年间玄宗重用李林甫、杨国忠,结果谏路被这些权臣堵死,李林甫曾威胁说:“今明主在上,群臣将顺之不暇,乌用多言!”唐僖宗时,一谏官因上言皇帝“专务游戏”而被赐死。明代天顺年间曹吉祥、石亨等横行不法,三道御史联名弹劾,结果全被罢官流放。其三,监察御史借皇帝之威为所欲为:最典型者如汉代杜周,此人对中国人治政治的门道极为精通,深知最高统治者皇帝的意志就是国家法律的出处。因此在办案中一切以上意为准,时人批评他:“不循三尺法,专以人主意指为狱!”杜周曰:“三尺安出哉?前主所是著为律,后主所是疏为令,当时为是,何古之法!”汉武帝初继帝位时需除旧臣,杜周心领神会,大开杀威,滥捕无辜,每年抓到长安的二千石以上高官就达百人,先后殃及六、七万人,因此得到汉武帝重用,被任用为三公之一的御史大夫!武则天时,有一靠告密起家的御史,不识一字,武则天问:“你不识字如何任文官?”此人回答:“獬豸兽也不识字,不是也能识别忠奸吗?”
三、余言
我们今天注重历史的目的,是为了不忘祖训“以史为鉴”,把历史作为一面镜子来关照当今的现实。在这个方面,中国古代监察制度史的主要特点及其历史局限提供了许多史鉴。从健全和完善当今纪检监察的组织体系来讲,中国古代监察制度的主要特点值得借鉴;从完善当今权力结构,实现依法治国的法治化目标模式来讲,中国古代监察制度有许多历史教训值得研究和总结。本文对中国古代监察制度的政治分析,正是想在这方面提供一点思路。首先,目前的纪检监察也应该借鉴古代,建立垂直独立的监察组织体系。否则,监察因受到上级党委、行政首长、监察长官等的多重干扰而变得无法正常发挥职能,犹如一只蜻蜓飞到蜘蛛网上动弹不了。其次,还应当继续改变监察的弱监、虚监状况,从监察的制度机制上来提高监察的权能地位,彻底解决“谁来监察第一把手?”的突出矛盾。否则,监察无疑像鸡蛋碰石头,以弱小监强大是根本不可能的!最后,应当借鉴中国古代监察制度中重视对监察御史的选任,严格当今纪检监察官员的选拔任用,并且予以保护和重用,在干部任用和晋升上,以及其他待遇方面给予优厚的条件。否则,纪检监察官员素质不高,待遇不高,则监察的效能亦无法提高。更为重要的是,吸取中国古代监察制度历史局限的教训,逐步完善社会主义权力监督,权力制约的和权力制衡的权力结构。所谓权力制约是指以社会各种控制手段规范公共权力的合理界限,“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。在此可以重点加强各级人民代表大会对党政权力的制约与监督,同时建立相应的制度机制,例如考虑在各级人大建立任职质询,任职调查,弹劾等制度。还可考虑加强社会对国家,政府权力的制约与监督,建立社会性、群众团体性、行业性的监督委员会,对政府权力进行制约和监督。还要努力实现依法治国的法治目标,以法律制约和监督权力。杰斐逊说:“在权力问题上不要侈谈对人的信任,而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”英国政治学家韦德也援引英国人库克称法律“为金色的、直接超越权杖的棍子”而不是“不清楚的、弯弯曲曲的带子。”(注:(英)韦德《行政法》,中国大百科全书出版社,第25页。)


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